Konkurranserapporten på 1-2-3

Endringer i avfallsmarkedet

Rapporten argumenter for at dagens lover og regler ikke gir tilstrekkelig grunnlag for større endringer i avfallsmarkedet, eller mulighet til å opprette nye fremtidige markeder. De grunnleggende anbefalingene i rapporten er derfor å øke bruken av markedsløsninger for avfallshåndtering gjennom blant annet bedre bruk av anbudsrunder, og presisering av offentlige roller og mål.

Avfall som ressurs

Målet med den sirkulære økonomien er å gå fra en lineær industriell økonomi hvor man tar ressurser, bruker dem og deretter deponere dem når produktets levetid er over, til en økonomi der materialene gjenbrukes, resirkuleres og gjeninnføres tilbake i produksjon.

Konkurransemyndighetene understreker at konsekvensen av dette er at man tilnærme seg avfall på lik linje som andre ressurser i samfunnet: Som et marked administrert gjennom politisk styring og regulering.

Derimot fastslår forfatterne at nordiske regler og rollefordelinger innenfor avfallshåndtering fortsatt ser avfall som et samfunnsproblem som må håndteres av myndighetene. Rapporten mener at dette gjør det eksisterende rammeverket lite egnet til å iverksette endringene som trengs for å skape en moderne avfallssektor. De åpner for at offentlige aktører ikke lenger trenger å være ansvarlig for selve avfallshåndteringen, og at nasjonale og lokale aktører kan bli innkjøpere av tjenester fremfor tjenesteleverandører. Rapporten mener at politisk styring kan etablere ambisiøse miljømålsettinger som premisser for markedsbaserte tjenesteleverandører. Via konkurranse mellom tilbydere, vil det være mulig å sette krav til mer effektiv innsamling, sortering og behandling uten å gå på bekostning av miljøet.

Konkurranse og innovasjon

Rapporten trekker frem konkurranseutsetting gjennom anbud som et viktig virkemiddel for økt innovasjon, lavere ressursbruk og mer effektive løsninger. Forfatterne understreker også at kommunale selskaper er veldrevne, har mye kompetanse og et ønske om å drive innovasjon. Selv om kommunale selskaper har visse finansielle fortrinn sammenliknet med private og eksklusiv rettighet til husholdningsavfall, mener allikevel rapporten at de er begrenset av geografi og investeringsmulighet.   Til sammenligning mener rapporten at private aktører ser innovasjon som en forutsetning for å overleve. Dersom selskapet ikke er konkurransedyktig vil konkurrenter med bedre teknologi og mer effektive løsninger kunne tilby tjenestene til en bedre pris. Slik argumenter forfatterne for at samfunnet vil spare kostnader, samtidig som bransjen har et insentiv til å finne nye løsninger. Fordelen med markedsbaserte løsninger er ifølge rapporten at innovasjon ikke er et spørsmål om politisk vilje. Derfor anbefales det at kommuner i det minste må sammenlikne sine egne kostander av å drifte avfallstjenester med kostnadene tilhørende markedsløsninger.  

Stordriftsfordeler

Undersøkelser gjennomført i USA viste at stordriftsfordeler for innsamling var fullt utnyttet for områder med 50 000 innbyggere. En studie fra Italia viste at det kun var behov for 16 000 innbyggere for å nå optimal mengde avfall. Konklusjonen i rapporten er derfor at stordriftsfordeler i tettbebygde strøk utnyttes for et relativt lavt antall innbyggere. Når det kommer til deponier og behandlings- og forbrenningsanlegg er tallet mye høyere. Tre uavhengige studier viser at det optimale antall innbyggere er rundt 300 000. Rapporten konkluderer med at mindre kommuner kan øke effektivitet gjennom samarbeid og felles anbudsprosesser. Markedsforholdene er ulike fra land til land og fra kommune til kommune. Kommunene har ofte flere roller og kan velge hvordan de vil drifte lokale avfallsmarkeder. Rapporten peker på flere eksempler hvor kommunal styring, organisering og drift fører til markedssvikt og konkurransevridning. Skal effektive markeder komme på plass må roller adskilles bedre. Aktørene må i større grad evne å ta hensyn til omkringliggende markeder når beslutninger tas.

Kommunen som nøytral aktør

For å unngå konkurransevridning mener forfatterne at kommunene må ha et tydelige skille mellom rollene som tjenesteleverandør og bestiller.Kommunene må sørge for et likeverdig konkurransegrunnlag også når de har egen tjeneste.   For eksempel bør kommunen unngå å gi samme departement eller person ansvar for både en tjeneste og tjenesteregulering. Videre må kommunale avfallsselskap delta i kommunale avgjørelser på lik linje med andre markedsaktører for å unngå konkurransefortrinn. Rapporten trekker også frem at endringer i eierskapet til avfall (eneretten) kan også være et nødvendig virkemiddel for å unngå markedsbegrensninger, og vil skape konkurranse på like vilkår slik at nye aktører får tilgang til markedet.  

Behov for definisjoner, klassifisering, mål og statistikk

Forfatterne av rapporten har hatt store utfordringer med datainnhenting og statistikk i alle de nordiske landene. Analyse og sammenlikning, spesielt på tvers av landegrenser, har vært vanskelig. Sprik i definisjoner og mangel på statistikk for næringsavfall trekkes frem som viktige hindre. Mangel på informasjon rundt offentlige anskaffelser har gjort analyse av markedet for avfallstjenester på anbud umulig. Tilgang til pålitelig statistikk og data er nødvendig for å vite om politiske mål er nådd eller ikke. Definisjoner, klassifisering av hva avfallet er og politiske målsettinger grunnlaget for kommunenes planlegging, måling og kontroll av avfallshåndteringen. Mangel på pålitelig statistikk skaper usikkerhet rundt lokale og regionale avfallssystemers kapasitet. I Finland og Sverige har lokale myndigheters rett til klassifisering av avfallsfraksjoner ført til mindre miljøvennlige løsninger og konkurransevridning.  God statistikk gjør det mulig å sammenlikne innsamlingstall, gjenvinningsgrad og gjenbruk for å se hvilke løsninger som er mest effektive. Det gir også mulighet for sammenlikning av alternative avfallstjenester med tanke på miljøvennlighet og effektivitet. Resultatet er et bedre beslutningsgrunnlag som vil forenkle anbudsprosesser. Alle aktører har interesse av at innsatsen måles og kontrollere. Skal vi nå en sirkulær økonomi er aktørene helt avhengige av å samarbeide tett, også rundt innsamlingen av data. Ulike definisjoner av avfall gjør det vanskelig å vite om politiske mål er nådd eller ikke. Derfor har Europakommisjonen i sitt forslag til endringer i Rammedirektivet for avfall foreslått en felles definisjon av husholdningsavfall for hele EU. Målet er å sikre pålitelig og sammenlignbar data for kontroll av fremdrift og oppnåelse av gjenvinningsmål. Forslaget er i tråd med Municipal Waste Europe sitt innspill til Rammedirektivet i 2014, der det fremheves at lovgivning og definisjoner må være konsistente, tydelige og harmoniserte på tvers av Europa.

Les konkurransetilsynets rapport her. Avfall Norge har også svart på Konkurransetilsynets utsagn i Dagens Næringsliv.